治超执法遭质疑误解?这篇文章给咱们底气!
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交通运输行政执法过程中,少数人对治超实践中遇到的部分问题存在质疑和误解。超限车辆的标准、低平板半挂车和集装箱运输车辆的限值、擅自改装车辆标准如何认定?如何看待质疑和误解?它对交通运输行政执法有什么启示?本报特邀交通运输部管理干部学院法学教授张柱庭进行深度分析解读。

京港澳高速公路湖北段鄂南治超站,路政员严格检查车辆是否超限超载,保护公路安全畅通。图为路政执法人员正在进行例行治超检查,仔细测量车辆外廓尺寸。

一、多头制定标准、审核规格、核发证件?

超限运输车辆的认定标准是统一的

有人认为,目前超限运输车辆认定标准是交通运输部门制定的、生产规格是工信部门审核的、上路行驶证是公安交管部门核发,几家标准不统一、不一致。

如果把这个批评意见放在2016年7月之前是属实的,但放在2016年9月21日之后是不符合事实和没有法律依据的。早在2004年至2007年三年集中治超期间,交通部、公安部等八部委首先在行政执法环节就将超限、超载的认定标准进行了统一。2011年7月1日实施的《公路安全保护条例》第三章第三十条规定:“车辆的外廓尺寸、轴荷和总质量应当符合国家有关车辆外廓尺寸、轴荷、质量限值等机动车安全技术标准,不符合标准的不得生产、销售。”这一法规条文为统一标准奠定了法律基础。2016年7月26日实施了新修改的国家标准《汽车、挂车及汽车列车外廓尺寸、轴荷及质量限值》(GB1589-2016)。《交通运输部 工业和信息化部 公安部 工商总局 质检总局关于进一步做好货车非法改装和超限超载治理工作的意见》(交公路发〔2016〕124号)也明确要求“严格按照《汽车、挂车及汽车列车外廓尺寸、轴荷及质量限值》(GB1589-2016)规定的最大允许总质量限值,统一车辆限载标准。”2016年9月21日新修改的交通运输部部令《超限运输车辆行驶公路管理规定》开始实施,该部令关于超限运输车辆认定的标准,全部采用《汽车、挂车及汽车列车外廓尺寸、轴荷及质量限值》(GB1589-2016)的规定。至此,这次超限治理工作实现了工信部门、质量技术监督部门、公安交通管理部门、交通运输主管部门在车辆制造、登记、使用、执法管理上的一致性,这不仅是合法的和科学合理的,而且更方便驾驶员,因此应当继续坚持执行。

二、低平板半挂车和集装箱运输车辆超限如何治理?

稳妥治理实事求是 已充分考虑信赖保护

从2016年7月26日开始执行新修订的国家标准《汽车、挂车及汽车列车外廓尺寸、轴荷及质量限值》(GB1589-2016),制造、使用、登记、执法管理执行该标准没有任何异议。低平板半挂车和集装箱运输车辆的问题主要集中在2016年7月26日新标准实施之前已经生产的不符合新标准的车辆。有人认为应当按照行政许可法确定的“信赖保护原则”允许继续存在,不应当认定其违规。依据相关的标准内容,这个观点存在疑问。

2007年之后低平板半挂车车型已经取消公告。2004年《汽车、挂车及汽车列车外廓尺寸、轴荷及质量限值》(GB1589-2004)标准中,低平板半挂车应当是用于大件运输的专用车辆,2007年起,该车型的生产公告已被取消。这就是说2007年之后该车型是不具有合法资格生产的,退一步说,即使2007年生产的车辆,按照8年强制报废期的要求,到2016年也已经超过了信赖保护期。因此,认定这部分存量的车辆是违规产品,是不存在法律和标准的障碍的,也不存在“合旧规,违新规”的说法。但这部分车辆的保有量已经达到20多万辆,其中80%属于套牌车辆,这些车辆的总宽度、总长度都超过限值标准,不仅对公路设施产生严重影响,也极大地破坏了运输市场的公平,对此类车型应坚决予以整治。交通运输部办公厅、公安部办公厅发布的《关于规范治理超限超载专项行动有关执法工作的通知》(简称《通知》)考虑其存量较大,个别车辆可能还在信赖保护期内,故采取了稳妥治理的方法。因此《通知》中作出了专项行动期间重点查纠其车货总重量超过限载标准和假牌套牌违法行为的决定。没有采取“一律”认定违规的做法,这是实事求是的态度。但反之无论如何都不能成为这部分车辆合法的理由。

集装箱运输车辆的鞍座不合格。国际通用的标准集装箱高度为2.896米、2.591米、2.438米以及小于2.438米四种。用于运输集装箱的普通牵引车鞍座高度一般为1.3米至1.5米左右,除2.896米集装箱高箱外,集装箱运输车辆的车货总高度均能保持在4米以下,因此矛盾集中在鞍座为1.3米至1.5米左右的车辆而不是标准集装箱,这部分车辆如果运输2.896米集装箱必然超过4米。

很多人认为:这是治超制度设计不合理造成的问题,不应当认定这部分车辆违规。但细细研读2004年《汽车、挂车及汽车列车外廓尺寸、轴荷及质量限值》(GB1589-2004),会发现当时就有集装箱挂车列车高度不得超过4米的规定,但该标准同步给予了3年过渡期,即2007年1月1日之后,禁止生产鞍座加上集装箱超过最大限值为4米的要求。2007年1月1日之前生产的鞍座加上集装箱不超过4.2米允许存在,2004年至2007年这一时期允许存在的车辆大部分按照8年强制报废的规定,到2016年也已经超过了信赖保护期。因此,国际标准集装箱不存在违规问题,违规的是2007年以后生产的不合格的鞍座车辆。认定这部分存量的车辆违规是不存在法律和标准的障碍的,也不存在“合旧规,违新规”的说法。但由于生产、销售这些车辆的监管主体责任不落实、执法不严等因素,2007年1月1日之后仍然有些厂家生产并销售了不合格的车辆,导致该标准和有关法规没有得到有效落实。

2016年7月26日实施的《汽车、挂车及汽车列车外廓尺寸、轴荷及质量限值》(GB1589-2016)中,对牵引车提出了更为明确的要求,运送高度为2.896米标准集装箱的半挂牵引车,鞍座高度不应超过1.11米,车货总高度不超过4米。从法律法规及国家标准的一致性角度看,确定车货总高度4米的超限认定标准是合法且科学合理的。《通知》鉴于新国标从发布实施到相应车型的量产和更新还需一定时间过渡,目前运输市场上低鞍座牵引车数量很少,考虑这部分车辆存量较大,其个别可能还在保护期内,故采取了稳妥治理的方法。因此《通知》中要求专项行动期间“暂不对外廓尺寸进行检查,具体整治工作另行部署”,同样没有采取“一律”认定违规的做法。

此外《通知》中对危险化学品运输车辆、运输鲜活农产品车辆、车辆运输车等特殊车辆的执法要求也有一些明确的规定。

三、擅自改装行为处罚标准不统一?

擅自改装车辆是违法行为

2004年5月1日实施的《中华人民共和国道路交通安全法》第十六条规定“任何单位或者个人不得有下列行为:(一)拼装机动车或者擅自改变机动车已登记的结构、构造或者特征;(二)改变机动车型号、发动机号、车架号或者车辆识别代号”。该条款规定了“任何单位或者个人”的行为模式,由于违反这一规定的主体不同,因此在不同的法律、行政法规中分别赋予不同的行政主管部门或机构实施行政处罚的权力。

生产、销售单位擅自改装机动车是违法行为。《中华人民共和国道路交通安全法》第一百零三条第四款对生产、销售擅自改装机动车的行为,明确规定依照本条第三款处罚。依照第三款规定,授权工信部门、工商部门按照“擅自生产、销售未经国家机动车产品主管部门许可生产的机动车型的,没收非法生产、销售的机动车成品及配件,可以并处非法产品价值三倍以上五倍以下罚款;有营业执照的,由工商行政管理部门吊销营业执照,没有营业执照的,予以查封”实施行政处罚。其中构成犯罪的,该条第五款规定“有本条第二款、第三款、第四款所列违法行为,生产或者销售不符合机动车国家安全技术标准的机动车,构成犯罪的,依法追究刑事责任。”

货运经营者擅自改装已取得车辆营运证的车辆是违法行为。2004年7月1日实施的《中华人民共和国道路运输条例》第三十条:“客运经营者、货运经营者应当加强对车辆的维护和检测,确保车辆符合国家规定的技术标准;不得使用报废的、擅自改装的和其他不符合国家规定的车辆从事道路运输经营。”该条例规定了道路货运经营者不得擅自改装已取得车辆营运证车辆的法定义务;《中华人民共和国道路运输条例》第七十条第二款规定:“违反本条例的规定,客运经营者、货运经营者擅自改装已取得车辆营运证的车辆的,由县级以上道路运输管理机构责令改正,处5000元以上2万元以下的罚款。”这一规定明确了道路货运经营者擅自改装已取得车辆营运证车辆的法律责任。

机动车维修经营者擅自改装机动车是违法行为。机动车维修经营者擅自改装机动车的,《中华人民共和国道路运输条例》第七十二条授权道路运输管理机构责令改正;有违法所得的,没收违法所得,处违法所得2倍以上10倍以下的罚款;没有违法所得或者违法所得不足1万元的,处2万元以上5万元以下的罚款,没收假冒伪劣配件及报废车辆;情节严重的,由原许可机关吊销其经营许可;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

具有国家规定资质的车辆生产企业不按规定改装车辆是违法行为。《公路安全保护条例》第六十三条第二款授权工信部门对具有国家规定资质的车辆生产企业未按照规定车型和技术参数改装车辆的,责令改正,处4万元以上20万元以下的罚款;拒不改正的,吊销其资质证书。

其他单位和个人擅自改装机动车的,则由公安部《机动车登记规定》授权公安交通管理机构负责行政监管。

从上述法律、行政法规、规章规定来看,擅自改装机动车是违法行为,但查处依据、主体、处罚标准等确实不统一。这次治超中交通运输部、公安部将路面的行政处罚实行两家联合执法协作机制,统一行政处罚标准,分工合作共同完成一次行政处罚,为解决这类问题提供了样板,应当对这一跨部门联合行政执法的机制深入总结并深化改革。

四、如何认定擅自改装已取得营运证的车辆?

专业机构出具鉴定 逐步实施“电子执法”

擅自改装已取得车辆营运证车辆的行为,之所以被认为是违法行为,是因为该车辆通过了车辆登记的行政许可审查和道路货运资质的行政许可审查,擅自改装行为显然是为了规避行政许可的审查制度。因此查处擅自改装行为属于行政许可后的监管范畴,是“放管服”中的“加法”,应当予以加强。如何认定擅自改装已取得车辆营运证车辆的行为?《中华人民共和国道路交通安全法》只是规定了“结构、构造或者特征”框架,一辆货运车辆的“结构或者特征”诸多,不是也不可能把改装任何一个“结构和特征”都认定为违法行为并进行行政处罚。改装已取得车辆营运证车辆的哪些“结构或者特征”,道路运输管理机构就可以认定?

《中华人民共和国道路运输条例》第二十一条规定,申请从事货运经营的,应当具备与其经营业务相适应并经检测合格的车辆这一条件。该规定中“经检测合格的车辆”,交通运输部的规章具体细化为要求符合《道路车辆外廓尺寸、轴荷及质量限值》(GB1589-2016)、《道路运输车辆综合性能要求和检验方法》(GB18565)、《营运客车燃料消耗量限值及测量方法》(JT711)、《营运货车燃料消耗量限值及测量方法》(JT719)、《汽车运输危险货物规则》(JT617)中对营运车辆的要求。根据《中华人民共和国标准化法》的规定,国家标准、行业标准又可以分为强制标准和推荐标准。违规行为是指违反国家标准、行业标准的强制性要求,因此擅自改装已经取得营运证的车辆,是指未经过批准,改装了行政许可中国家标准、行业标准中的强制性指标。采用这一认定原理,既是《中华人民共和国标准化法》的要求,也是《中华人民共和国安全生产法》的要求。

上述认定原理合法性毫无异议,但确实存在指标过于专业、操作性不强的缺点,这也是造成执法人员难以掌握认定原理的原因之一。目前比较容易的操作方法:

一是在行政处罚调查取证过程中,由专业检测机构出具鉴定,看是否擅自改装了强制性标准的要求;

二是与已经许可过的营运证证件进行比对,例如对已经取得车辆营运证的车辆,发现改装了外观结构、外观颜色、载重装备等可以直接认定。

当然目前各级交通运输主管部门正在积极研究改进方法:

一是研究公布统一的行政处罚项目、处罚依据、处罚种类、处罚自由裁量基准,公布统一的认定标准,使之具体化并增强操作性;

二是加强执法人员业务学习;

三是逐步实施“电子执法”,减少人为认定。相信将来在认定擅自改装已经取得营运证车辆的标准改进方面,会有深化改革的举措。