《关于进一步深化改革促进乡村医疗

卫生体系高质量健康发展的实施

意见》风险评估报告

 

根据文件起草需要，按照重大行政决策程序规定，市卫生健康委成立风险评估小组对《关于进一步深化改革促进乡村医疗卫生体系高质量健康发展的实施意见》（以下简称《实施意见》）进行风险评估，评估情况如下：

一、概况

2023年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步深化改革促进乡村医疗卫生体系健康发展的意见》（以下简称《意见》）；12月，省政府办公厅印发了《关于进一步深化改革促进乡村医疗卫生体系高质量健康发展若干措施》（以下简称《若干措施》）。根据市政府领导批示要求，我委会同有关部门起草了《日照市关于进一步深化改革促进乡村医疗卫生体系高质量健康发展的实施意见》，拟以市政府办公厅名义印发。

（一）决策机关

日照市人民政府

（二）决策牵头单位

日照市卫生健康委员会

（三）起草背景

完善乡村医疗卫生体系，是全面推进健康中国建设的迫切要求，也是全面推进乡村振兴的应有之义。2023年2月18日，中共中央办公厅国务院办公厅印发了《关于进一步深化改革促进乡村医疗卫生体系健康发展的意见》，2023年12月29日，山东省人民政府办公厅印发了《关于进一步深化改革促进乡村医疗卫生体系高质量健康发展若干措施》。为贯彻国家、省文件精神，落实市委、市政府要求，在广泛调研论证、征求有关部门意见的基础上，结合我市实际，我委起草了《实施意见（草案）》。

（四）起草过程

我委在广泛评估论证、调研、征求部门、单位及社会意见的基础上，结合我市实际，对我市乡村医疗卫生体系进行系统分析，全面理清发展基础、存在的主要问题、下一步发展趋势和重点突破方向等，为文件起草奠定良好基础。我委会同有关部门，深入研究吃透《意见》《若干措施》精神实质和主要要求，反复调研修改，起草形成我市《实施意见（初稿）》。为凝聚共识、汇聚力量，推动实施方案取得更大突破，2月6日，召开各区县单位专家座谈会进行研究会商。《实施意见》成稿后先后多次广泛征求意见建议，进行修改完善。并于2月8日正式征求13个相关部门（单位）意见建议，共收到修改意见14条，14条意见建议全部予以采纳吸收。

（五）主要内容

《实施意见（草案）》明确了促进乡村医疗卫生体系高质量健康发展的八个方面28项重点任务：

一是总体要求。分阶段提出了我市乡村医疗卫生体系高质量健康发展目标。

二是改革完善乡村医疗卫生资源配置机制。全面推进紧密型县域医共体建设，优化乡村医疗卫生机构布局。

三是改革完善乡村医疗卫生服务能力提升机制。强化县域医疗卫生服务功能，强化乡村中医药服务能力，强化乡村医疗卫生体系疾病预防控制能力，强化县域内医疗卫生服务信息化建设。

四是改革完善乡村医疗卫生人才供给机制。盘活用好县域编制资源，优化乡村卫生人才定向培养政策，加大多渠道引才力度，加大在职培训力度。

五是改革完善乡村医生职业化转型机制。加快推动乡村医生医师化，提升乡村医生岗位待遇，分类解决乡村医生养老和医疗保障问题。

六是改革完善乡村医疗卫生机构保活并重发展机制。强化建设发展等投入政策落实，进一步完善乡镇卫生院运行补助政策，健全乡镇卫生院绩效工资制度，探索乡镇卫生院院长年薪制，优化岗位管理和职称晋升政策，建立风险分担机制，加强村卫生室运行保障。

七是改革完善乡村医疗保障机制。深化乡村医疗卫生机构医保支付方式改革，健全适宜乡村的医疗服务价格机制，引导基层首诊、上下转诊。

八是加强组织领导。提出压实工作责任、加强协同配合、强化考核激励、营造良好氛围4项保障措施，推动乡村医疗卫生体系高质量健康发展措施落实落地。

二、评估主体、方法和过程

（一）评估主体

市卫生健康委员会。由市卫生健康委员会召集市直有关部门业务处室和相关领域专家开展评估。

（二）评估方式方法

根据《中共山东省委政法委员会关于印发<关于开展新形势下重大决策社会稳定风险评估工作的实施细则>的通知》（鲁政法〔2022〕13号），《实施意见》属于“决策事项单一、群众诉求比较集中、矛盾问题较易化解，经评估主体初步分析论证风险较小”，确定采取简易评估。

（三）评估过程

在对《实施意见》开展专家论证和公众参与环节均涉及了风险评估。

三、风险调查情况

（一）风险调查内容

1.《实施方案》的合法性、合理性、可行性及风险可控性。

2.利益相关者的意见和诉求。

3.公开报道的同类《实施意见》社会稳定风险、社会经济发展因素、舆情风险因素及曾经突发的风险事件。

（二）风险调查范围及对象

调查范围主要包括市直各相关部门（单位）、各区县卫健部门、各功能区社会事业（发展）局，相关领域专家和利益群体等的态度、意见、建议及《实施意见》实施过程中可能产生的负面影响等。《实施意见》起草过程中坚持公开、透明的原则，提升公众参与力度，未发现相关负面意见或负面舆论。通过咨询省卫生健康委和查询各类网络媒体、公众号等，目前已有10余个省份和多个市出台同类《实施方案》或《实施意见》，未发现引发社会稳定风险、社会经济发展风险、舆情风险事件。我市近几年来出台了10余件关于医药卫生体制改革的相关文件，未发现引发以上风险事件。

四、决策合法性、合理性、可行性、可控性分析论证及结论

（一）分析论证

1.合法性。《实施意见》对照《若干措施》等政策文件要求，结合我市乡村医疗卫生服务体系发展实际，认真贯彻新时代党的卫生与健康工作方针，坚持以人民健康为中心，强化基本医疗卫生事业公益性，持续完善医疗卫生服务体系，推动卫生健康事业高质量发展，为更好提供优质高效医疗卫生服务、防范化解重大疫情和突发公共卫生风险、建设健康日照提供有力保障。《实施意见》整体上与国家和省、市相关政策精神相符，且已经通过合法性初审。因此，《实施意见》的制定和实施是合法的。

2.合理性。《实施意见》是贯彻上级关于医疗卫生服务体系发展的重大决策部署，落实市委、市政府深化医改工作要求，落实以基层为重点的新时代党的卫生与健康工作方针，坚持医疗卫生事业公益性，突出高质量发展主题主线，将提升事业发展或者健康服务质量放在首位，进一步强化基层医疗卫生服务能力，促进乡村医疗卫生体系高质量健康发展。因此，《实施意见》的制定和实施是合理的。

3.可行性。一是坚持党政主导。将“以基层为重点”纳入乡村振兴战略和市委改革共性任务考核内容，建立卫生健康行政部门主要负责同志负总责机制，整合卫生健康系统各类资源和力量，加快推动构建基层首诊的分级诊疗格局。二是健全制度体系，高标准谋划医改工作。市委、市政府出台《关于进一步深化医药卫生体制改革的意见》、《关于推进医防融合加快构建整合型医疗服务体系的指导意见》、《关于进一步加强基层医疗卫生服务能力建设的实施意见》等政策文件及配套措施10余件，围绕进一步健全完善医疗卫生服务体系、提高资源配置和服务均衡性、医防融合发展等方面进行探索，接续打出改革“组合拳”。三是加大投入力度。完严格落实政府对基层医疗卫生机构的投入责任，在投入4.7亿余元完成基层医疗机构“四类五化”建设的基础上，2021年以来又安排1亿余元，实施基层医疗卫生服务能力提升行动，建设县域医疗服务次中心6处,全部县级综合医院和37%的乡镇卫生院达到国家推荐标准。

《实施意见》在设定工作目标上，对2030年和2035年两个时间节点提出了目标要求，加快县社会稳域优质医疗卫生资源有序扩容和均衡布局，推动重心下移、资源下沉，构建与社会主义现代化相适应、与群众新时代健康需求相适宜的乡村医疗卫生体系。在组织保障上，从压实工作责任、加强协同配合、强化考核激励、营造良好氛围4项保障措施，推动乡村医疗卫生体系高质量健康发展措施落实落地。因此，《实施意见》的制定和实施是可行的。

4.可控性。通过评估对《实施意见》社会稳定风险因素做了全面识别，对主要社会稳定风险因素做了充分评估与分析，并制定了具有针对性的风险防范化解措施。在《实施意见》起草过程中，市卫生健康委进行深入调研，召开不同领域、不同层次的起草座谈会，向市深化医改领导小组所有部门（单位）、各区县、相关领域专家及医疗卫生机构广泛、多次征求意见、建议，并充分吸收有关意见建议，不断修改完善，对可能产生的不稳定情况及敏感事件做到早发现、早预防、早解决，将不稳定情况或突发事件遏制在萌芽阶段，社会稳定、社会经济发展风险、舆情风险风险总体可控。

五、评估风险等级划分依据及结论

（一）风险等级划分依据

评估风险等级分为高风险、中风险、低风险3类。

1.高风险：大部分群众有意见、反应特别强烈，可能引发大规模群体性事件。

2.中风险：部分群众有意见、反映强烈，可能引发矛盾冲突。

3.低风险：多数群众理解支持，但少部分人有意见。

（二）评估结论

《实施意见》制定主体合法，依据充分，程序内容合规；与国家和省、市相关政策对接紧密，符合我市发展实际，具备合理性；充分征求相关部门、群众等的意见建议，政策出台时机成熟，具有可行性；采用的风险评估方式合理，征集意见的范围较为广泛，识别的风险评估方式合理，针对各项风险提出的预防化解措施切实可行，引起社会舆情的可能性较低，具备可控性。经评估，《实施方案》的实施符合国家深化医改发展方向，符合我市乡村医疗卫生服务体系发展趋势，符合我市实际，符合满足广大人民群众医疗卫生需求，可能有少部分医疗卫生机构或群众因对医疗服务不满意而有意见，总体上风险等级为低风险。

六、风险因素及防范化解措施

（一）风险因素

经自查评估，可能产生的风险因素包括：

1.完善乡村医疗卫生服务体系是深化医改的重要内容，有对深化医改持不同意见而对《实施意见》进行讨论议论的可能。

2.《实施意见》对医疗卫生机构的管理、服务和保障进行了全面规定，群众、媒体和从业人员对医疗机构和医疗服务存在不同诉求甚至不满意的地方，有引发表达不同意见的可能。

3.当前，春季传染病处于高发期，部分群众特别是儿童、老年人看病就医存在不够便利问题，有引发舆论联想的可能。

4.目前，治理医药购销领域腐败问题专项整治进入新阶段，有引发舆论联想议论的可能。

总体来说，《实施意见》引发的社会经济发展和稳定风险发生的概率很低，风险发生后影响低，总体风险程度较小。

（二）风险防范化解措施和应急处置预案

1.关于群众对近期传染病高发和重点人群看病就医不够便利问题的化解措施和应急处置。市卫生健康委将召开传染病疫情防控专题会议，对春季传染病防控和医疗救治做出全面安排部署，加强重点传染病监测预警、疫苗接种和联防联控，督促指导医疗机构增强医疗服务供给，特别是对重点人群的看病就医需求，将加强动态监测，加大保障力度。同时对群众看病就医不够便利问题，将结合作风提升年主题活动，指导各地各单位进一步完善便民利民惠民举措，持续改善群众看病就医体验。

2.关于对治理医药购销领域腐败问题引发舆论联想议论问题的化解措施和应急处置。协同各成员单位、督促各地落实责任，积极稳妥推进专项整治工作。保持群众举报投诉渠道畅通，及时受理、转办、处置群众相关诉求。会同宣传、网信等部门，加强舆情监测，及时了解社会舆情和公众情绪，及时发现负面苗头，快速发布，做出正确引导。坚持标本兼治，研究制定治理医药购销领域腐败问题的制度性措施。综上，通过实施上述风险化解措施，有效降低决策引发的社会经济发展和稳定风险发生的概率，总体风险程度为低风险。

七、对策建议

建议尽快出台《实施意见》，加快落实《实施意见》的各项政策举措，进一步凝聚改革合力，着力解决影响全市乡村医疗卫生服务体系健康发展的堵点问题，尤其是县域内医疗资源布局不合理、基层医疗卫生服务功能弱化、双向转诊机制运转不畅、基层医疗卫生人才短缺等矛盾问题，进一步强化基层医疗卫生服务能力，进一步提升人民群众医疗卫生服务获得感、幸福感、安全感。

 

 

日照市卫生健康委员会

2024年3月8日